◎失敗的全球對策

開發中國家已成為全球經濟成長的引擎，至少自1990年代初以來是如此，它們占了全球GDP成長的三分之二以上。但這次危機中受創最重的卻是開發中國家。顯然除了中國之外，多數國家都乏資源進行大規模紓困或推動龐大的振興方案。全球社會體認到，全世界都一起「深陷其中」：美國拖其他國家下水，但這些國家的衰弱也威脅到美國復甦的能力。

即使是全球化的世界，決策仍是由國家來制定。每個國家都是考量其行動的利益與代價，未顧及到對其餘世界的影響。例如振興計畫的支出，其利益在於增加就業或擴張GDP，代價則是增加負債與赤字。就小型經濟體而言，有很多增加的支出是源自境外增加的所得（比方說，某些政府計畫的結果），用來買進口的貨品，不過，即使是大國，也會有大量溢出到其他國家的效果。換個說法，「全球乘數」（每花一塊錢，全球經濟產出增加的幅度）要比「國家乘數」大得多。由於全球的效益大過國家的效益，如果各國不協調彼此的危機對策，單一國家的振興方案規模會顯得太小，從而全球的振興方案規模也會太小。像愛爾蘭這樣的小國家，尤其沒有興趣花錢推動振興方案；反倒是樂於搭其他國家的振興方案「便車」。

更壞的情況是，每個國家都想要設計為自己攫取最大利益的振興方案。各個國家都會去找那種「肥水外流」他國最少的支出方式，購買當地生產的貨品與服務。結果不僅全球的振興規模小於預期，效果也較小—亦即成本效益較差，而且跟全球振興方案協調好的情況相較，復甦力道較不足。

更嚴重的是，許多國家為了鼓勵將錢花在自己家裡，會訂定保護措施。以美國為例，在振興法案中制定「買美國貨」條款，要求買美國生產的貨品，但後來為了符合規定，用了一套看似合理的說法，即不適用於國際協議有防止這種歧視的情況。但美國在政府採購方面大多是跟已開發國家有這樣的協議，實際的意思就是，振興方案的錢可用來買富有國家的貨品，但不能買貧窮國家的，而這些國家是這次「美國製造」金融危機的無辜受害者。

制定振興計畫不是全球對策唯一的瑕疵領域。我前面提過，大部分開發中國家沒有資源可以資助自己的振興計劃。2009年在倫敦舉行的G-20會議，提供國際貨幣基金額外的資金，這機構傳統上負責協助國家因應危機。G-20找出其他幾種增進IMF提供資金能力的方法，例如透過出售黃金，以及發行新的特別提款權（special drawing rights, SDRs），這是一種特別的全球性貨幣，稍後會討論。廣告式的頭版頭條寫著，大約一兆美元，令人印象深刻。

很不幸，這些方案有些問題，立意是很好。首先，提供給IMF的資金極少流到最貧窮國家手上。確實，西歐國家提供資金的目的之一是，希望IMF可以協助問題多而複雜的東歐國家。西歐國家無法協議出最好的協助鄰國方式，因此將責任移轉給IMF。第二，許多貧窮國家才剛從龐大債務中浮出頭來，當然不願承接更多的債務。富裕國家應該以補助的方式提供資金，不須要償還，而不是提供短期的IMF貸款。有幾個國家如德國就表態支持這個方向，將振興方案的部分用於 協助貧窮國家的。但那是例外，不是常規。

選擇IMF作為提供資金的機構，本身即問題重重。IMF在這次危機的預防不僅欠缺作為，而且推動解除管制，包括資本與金融市場自由化，這項政策促成這次危機，而且使其快速傳遍全世界此外，IMF推動的這些及其他政策，而且它的運作方式，的確令人厭惡，對許多亟需資金的貧窮國家，以及對擁有大批流動資金且可用來協助最貧窮國家的亞洲與中東國家來說，兩方都厭惡IMF的作為。一位開發中國家的央行官員跟我分享他與各國的共識：國家可能要死到臨頭，才會轉向IMF求助。

我對IMF有第一手的觀察，我了解某些國家不願向IMF借錢。在過去，IMF提供資金的條件非常嚴苛，實際上使得受困國家的衰退更加嚴重。這些條件旨在協助西方融資國收回比其他狀況下更多的錢，協助受困國家維持其經濟實力尚在其次。IMF常常強加嚴苛的條件，在世界各地都曾引起騷亂，亞洲金融風暴發生在印尼的那些動亂即為最著名的案例。

幸好史特勞斯卡恩（Dominique Strauss-Kahn）出任總裁，以及這次發生的金融危機，讓IMF開始改革其總體及貸款政策。例如，當冰島向IMF求援時，也獲同意實施資金管控，並得維持預算赤字，至少在IMF計畫的第一年可如此。IMF終於認同凱因斯的總體振興經濟政策的必要性。IMF總裁明白談到太早撤除振興措施的風險，也說有需要注重就業。優良國家的借款可以不需要條件，它們實質上可列為 「預准名單」，但問題還是存在：什麼國家可以貼上優良標誌？非洲撒哈拉沙漠以南的國家夠格嗎？雖然IMF在許多國家的計劃跟從前有明顯地不一樣，但有些國家看來還是受到強烈的條件限制，包括刪減預算與高利率，恰與凱因斯經濟學派所主張的完全相反。

IMF是富有工業國家、債權國家的老頭俱樂部，由它們的財政部長及中央銀行首長來營運。IMF對優良經濟政策的觀點，是由那些金融界人士來決定的，而如同我解釋過的，以及如同這次危機所充分展現的，IMF的觀點常常受到誤導。美國對任何重大的決定享有否決權，而且第二號主管人物向由美國指派；頭號人物則向由歐洲指派。雖然IMF自誇是優良治理，卻未實行自己宣揚的教條。它沒有我們當今對公共機構所期待的那種透明化。2009年2月在倫敦舉行的G-20會議中，達成了贊成改革的共識，但冷冰冰的改革速度讓某些人覺得，在達成任何重大改變之前，這個世界很可能會再次陷入下一個危機。但至少還是有個重大進步：協議IMF總裁選任必須公開透明，會員國應該超越國籍並尋找最合格的人選。

內文摘錄至《失控的未來》第8章